Processo Administrativo nº 1002070700032026
Pregão Eletrônico SRP nº 10/2026
Objeto: Registro de preços para eventual e futura aquisição de gêneros alimentícios destinados à merenda escolar da rede municipal de ensino (creche, pré-escola, fundamental, EJA, AEE, tempo integral e quilombola), com entrega parcelada, durante o ano letivo de 2026/2027.
Impugnante: ATACADAO COMPRE BEM LTDA, CNPJ nº 27.390.230/0001-60.
Assunto: Impugnação ao edital – alegada ilegalidade do agrupamento de itens em lotes e pedido de parcelamento do objeto.
I. RELATÓRIO
Trata-se de impugnação ao edital do Pregão Eletrônico SRP nº 10/2026 apresentada pela empresa ATACADAO COMPRE BEM LTDA, com fundamento no art. 164 da Lei nº 14.133/2021, datada de 08 de setembro de 2026 e assinada digitalmente em 06 de setembro de 2026, por meio da qual a impugnante se insurge contra a modelagem adotada para o parcelamento do objeto, sustentando, em síntese, que: (a) os gêneros alimentícios são bens materialmente divisíveis, de mercados fornecedores distintos (mercearia seca, proteínas, hortifrúti, panificação, dietas especiais e industrializados), de modo que a exigência de proposta para todos os itens de cada lote criaria “barreira de portfólio” e restringiria a competitividade; (b) a interdependência culinária dos gêneros não configura indivisibilidade da compra; (c) a existência de regimes logísticos distintos seria argumento favorável, e não contrário, à formação de lotes homogêneos; (d) a alegação de economia de escala careceria de demonstração quantitativa; (e) a comparação entre lote único e 51 contratos constituiria falsa dicotomia, sendo possível a formação de lotes intermediários; (f) a cota reservada às microempresas e empresas de pequeno porte seria neutralizada pela heterogeneidade do lote; (g) o Termo de Referência conteria inconsistência interna, ao mencionar “mercado de serviços gráficos” na seção relativa à estimativa do valor da contratação; (h) o planejamento careceria de pesquisa da estrutura do mercado fornecedor voltada à modelagem dos lotes; e (i) o julgamento pelo menor preço global de lote heterogêneo, em sistema de registro de preços, criaria ambiente propício ao denominado “jogo de planilha”.
Ao final, requer o conhecimento da impugnação; o reconhecimento de que a reunião dos produtos em cardápios não demonstra indivisibilidade técnica; a revisão da modelagem dos Lotes 01 e 02; a realização de estudo técnico e econômico específico sobre o parcelamento; a apresentação de dados objetivos sobre economia de escala, custos de gestão e logística e quantidade de fornecedores aptos; a adoção, preferencialmente, da adjudicação por item ou, subsidiariamente, de lotes homogêneos; a revisão da cota reservada; a correção da seção do Termo de Referência que menciona material gráfico; a suspensão da sessão pública; a republicação do edital com reabertura integral do prazo; e, subsidiariamente, a emissão de decisão motivada que enfrente a divisibilidade dos itens, a possibilidade de lotes intermediários, a estrutura do mercado fornecedor e os dados de economia de escala.
Para a análise, foram examinados o edital do certame e o Termo de Referência (Anexo I), notadamente os itens 1.4 a 1.4.7, 4.2.4 e 8, bem como a planilha de itens e quantitativos que integra o objeto, à luz das razões técnicas apresentadas pelo setor requisitante – Secretaria Municipal de Educação, por sua Nutricionista Responsável Técnica – na fase de planejamento da contratação.
É o relatório. Passa-se à decisão.
II. DA ADMISSIBILIDADE
Nos termos do art. 164, caput, da Lei nº 14.133/2021, “qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo protocolar o pedido até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame”. A legitimidade da impugnante, portanto, independe de sua condição de licitante.
A sessão pública está designada para o dia 11 de setembro de 2026 (sexta-feira). Contados regressivamente os três dias úteis anteriores à abertura – 10, 09 e 08 de setembro, considerado o feriado nacional de 07 de setembro –, o termo final para o protocolo da impugnação recaiu em 08 de setembro de 2026, data em que a peça foi apresentada. A impugnação é, pois, tempestiva.
A presente resposta é divulgada dentro do prazo do parágrafo único do art. 164 da Lei nº 14.133/2021, que a limita ao último dia útil anterior à data de abertura do certame.
Preenchidos os pressupostos de legitimidade, tempestividade e forma, a impugnação deve ser CONHECIDA.
III. DO MÉRITO
III.1. Premissa: o regime jurídico do parcelamento na Lei nº 14.133/2021
A impugnante e esta Administração partem da mesma premissa normativa, e convém deixá-la assentada desde logo para que a divergência seja corretamente delimitada. O parcelamento é a regra. A Lei nº 14.133/2021 o erige a princípio do planejamento das compras “quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso” (art. 40, inciso V, alínea “b”) e manda considerar, na sua aplicação, “a viabilidade da divisão do objeto em lotes”, “o aproveitamento das peculiaridades do mercado local, com vistas à economicidade” e “o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado” (art. 40, § 2º, incisos I a III).
A mesma Lei, contudo, define as hipóteses em que o parcelamento “não será adotado”: quando “a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor” (art. 40, § 3º, inciso I) e quando “o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido” (art. 40, § 3º, inciso II). E, especificamente para o sistema de registro de preços, dispõe o art. 82, § 1º, que “o critério de julgamento de menor preço por grupo de itens somente poderá ser adotado quando for demonstrada a inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no edital”.
Duas consequências decorrem desse regime, e ambas são decisivas para o julgamento desta impugnação. A primeira é que a lei não condiciona o agrupamento à indivisibilidade física do objeto. O inciso I do § 3º do art. 40 é expresso em admitir a compra “do mesmo fornecedor” por razões de economia de escala, de custo de gestão ou de “maior vantagem na contratação” – critérios que pressupõem, logicamente, que os itens sejam divisíveis, pois de outro modo não haveria o que agrupar. A segunda é que a legitimidade do agrupamento depende de motivação constante do processo, e é sobre a suficiência dessa motivação, e não sobre a divisibilidade abstrata de arroz e carne, que a controvérsia deve ser resolvida.
A motivação do não parcelamento consta do item 1.4 do Termo de Referência, desdobrado em sete subitens que tratam, sucessivamente, da interdependência funcional dos gêneros (1.4.1), da criticidade dos itens de baixa expressão econômica (1.4.2), do risco de deserção dos itens destinados a dietas especiais (1.4.3), da unidade da cadeia logística e sanitária de entrega (1.4.4), da economia de escala e do custo de gestão contratual (1.4.5), das medidas de preservação da competitividade (1.4.6) e do tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte (1.4.7). A impugnante reconhece expressamente a existência dessa motivação (item 7 da peça: “a tese não é de inexistência absoluta de justificativa, mas de insuficiência técnica”). O que se examina, portanto, é se as objeções que ela opõe a cada um desses fundamentos procedem. Passa-se a fazê-lo, uma a uma, explicitando e desenvolvendo, onde necessário, as razões técnicas que sustentam a modelagem adotada.
III.2. Da alegada divisibilidade material do objeto e da “interdependência culinária” (itens 3 e 7.1 da impugnação)
Sustenta a impugnante que os gêneros alimentícios “são individualmente mensuráveis, possuem unidades e quantitativos próprios, admitem preços unitários” e que “o arroz continua apto ao consumo independentemente de quem forneça a carne”, de modo que a relação entre eles seria “de uso final, não uma dependência técnica entre os bens adquiridos”.
O argumento prova menos do que pretende. Ninguém sustenta, nos autos, que o arroz seja fisicamente inseparável da carne. O que o item 1.4.1 do Termo de Referência afirma – e o que esta decisão reitera – é que o objeto desta contratação não é o gênero alimentício isoladamente considerado, mas a capacidade de produzir as refeições do cardápio escolar, e que essa capacidade só existe quando os gêneros estão simultaneamente disponíveis. O cardápio da alimentação escolar não é uma lista de compras livremente combinável pelo consumidor final: é instrumento técnico obrigatório, elaborado pela nutricionista responsável técnica com utilização de gêneros alimentícios básicos, na forma do art. 12 da Lei nº 11.947/2009, e destinado a atender percentuais definidos das necessidades nutricionais diárias dos alunos durante o período letivo. O “arroz apto ao consumo” a que alude a impugnante não é uma refeição escolar; é um insumo ocioso enquanto não chegarem o feijão, a proteína, o óleo, o sal e os temperos que o cardápio prescreve para aquele dia.
A interdependência é verificável nas preparações que efetivamente compõem o cardápio da rede, tomando-se por referência a numeração dos itens da planilha do objeto. O arroz com carne moída e feijão exige, simultaneamente, arroz (itens 4 ou 5), feijão (itens 24 ou 25), carne bovina moída (item 13), óleo de soja (item 44), sal (item 48), alho (item 3), colorífico (item 17), cominho (item 18) e extrato de tomate (item 19). A macarronada com frango exige macarrão (itens 40 ou 41), frango (itens 36 ou 37), óleo, sal, alho, extrato de tomate e colorífico. O mungunzá exige milho (item 43), leite em pó integral (item 34), açúcar (item 1) e canela (item 11). O lanche da manhã exige pão (item 46), leite em pó (item 34), cacau (item 9) ou café (item 10), açúcar (item 1) e biscoito (itens 6, 7 ou 8). Nenhuma dessas preparações é executável com gêneros de um único segmento de mercado fornecedor – toda refeição servida na rede combina, no mínimo, três naturezas distintas de produto –, de modo que qualquer fracionamento do objeto por natureza de produto, que é o critério natural de segmentação do mercado e o critério proposto pela impugnante, produz conjuntos que, isoladamente, não geram nenhuma refeição.
Há, ademais, os gêneros transversais referidos no item 1.4.2 do Termo de Referência – óleo de soja, sal, alho e colorífico –, que comparecem na quase totalidade das preparações salgadas, representam parcela ínfima do valor estimado da contratação e cuja falta não reduz proporcionalmente a produção de refeições: interrompe-a, tornando ociosos os demais gêneros regularmente disponíveis em estoque. Esse é, exatamente, o “sistema único e integrado” com “possibilidade de risco ao conjunto do objeto” a que se refere o inciso II do § 3º do art. 40: o valor de uso de cada parcela depende da disponibilidade das demais, e a inexecução de qualquer uma compromete a finalidade de todas.
A impugnante objeta que “o planejamento do cardápio, o estoque mínimo e o cronograma de entrega são instrumentos de coordenação” suficientes. A objeção ignora que a coordenação entre fornecedores distintos é precisamente o custo que a Administração está autorizada a evitar. Quando um único fornecedor deixa de entregar o alho ou o óleo, a Administração dispõe de um contrato, de um responsável, de uma cláusula de substituição em um dia útil (TR, item 4.2.5) e de um regime sancionatório único. Quando são seis ou cinquenta e um fornecedores, a falha de qualquer um deles paralisa a produção de refeições sem que os demais tenham descumprido coisa alguma, e o prejuízo – suportado pelo aluno – não encontra responsável contratual. Não se trata de “preferência administrativa”, mas do risco concreto ao conjunto que a lei manda considerar.
III.3. Da unidade da cadeia logística e sanitária (item 7.3 da impugnação)
A impugnante extrai do reconhecimento, pelo item 1.4.4 do Termo de Referência, de que o objeto reúne gêneros submetidos a regimes de conservação distintos a conclusão de que “se os regimes logísticos são distintos, é possível estruturar a contratação conforme essas cadeias”. A alternativa – a divisão entre um lote de perecíveis e frigorificados e outro de gêneros secos – foi considerada na fase de planejamento e é, de todas as configurações possíveis, a menos recomendável, por razões que a impugnação não enfrenta.
Em primeiro lugar, o custo da estrutura de frio – veículo refrigerado, compartimentação, aferição de instrumentos, mão de obra treinada – é fixo por viagem e independe da proporção de carga refrigerada transportada. Reunidos secos e perecíveis, esse custo é diluído sobre o volume integral da contratação, como registra o item 1.4.5 do Termo de Referência; separados, passa a ser suportado exclusivamente pelo lote de perecíveis, de menor volume, elevando de forma direta o preço de carnes, pescados, ovos e hortifrúti, que são justamente os gêneros de maior densidade nutricional e de maior peso no valor do cardápio. Em segundo lugar, a segregação em lotes por regime de conservação multiplica os eventos de recebimento e as rotinas de aferição sanitária – temperatura, embalagem, rotulagem, carimbos de inspeção oficial – que o setor de distribuição da merenda, com câmara fria e área de recebimento dimensionadas para um fluxo concentrado de entregas, executa sob supervisão da nutricionista (TR, item 4.2.4). Em terceiro lugar, mantém os gêneros in natura e os congelados sob operadores distintos, com veículos, cronogramas e responsabilidades próprios, sem que exista um único responsável pela integridade sanitária da carga, o que dilui a responsabilidade justamente onde ela precisa ser inequívoca: na constatação de ruptura da cadeia de frio ou de contaminação cruzada. Responsabilidade sanitária pulverizada é, na prática, responsabilidade diluída.
Acrescente-se que o item 4.2.4 do Termo de Referência exige, para toda e qualquer entrega, veículo dotado de compartimentos distintos e adequados a cada categoria de produto, com aferição de temperatura no ato do recebimento. O fornecedor apto a cumprir essa exigência para o conjunto já detém, por definição, a estrutura necessária ao fornecimento integral. A heterogeneidade de regimes de conservação, longe de recomendar o fracionamento, é a razão pela qual o objeto exige não um simples fornecedor de alimentos, mas um operador logístico de alimentos – capacidade que, como consigna o item 1.4.4 do Termo de Referência, “não se fraciona junto com o objeto”.
III.4. Dos lotes homogêneos intermediários e da alegada “falsa dicotomia” (itens 7.5 e 11 da impugnação)
A impugnante afirma que a Administração teria raciocinado apenas entre o lote único e 51 contratos, ignorando “modelos intermediários”, e propõe, “a título exemplificativo”, seis grupos: mercearia seca, proteínas, hortifrúti, panificação, dietas especiais e industrializados.
O cenário de 51 relações contratuais, referido no item 1.4.5 do Termo de Referência, é o limite do parcelamento por item – que é, aliás, o pedido principal da própria impugnante. A hipótese intermediária, de lotes temáticos por afinidade de mercado fornecedor, foi igualmente considerada e é afastada pelas razões que se passa a expor. Primeira: um lote de secos e cereais (arroz, feijão, macarrão, açúcar, farinhas, flocos de milho) não produz refeição alguma sem óleo, sal, alho e temperos alocados em outro lote – gera insumos, não refeições. Segunda: um lote de proteínas (carnes, frango, pescado, ovos, lácteos) depende integralmente de óleo, sal, alho, colorífico e extrato de tomate para o preparo e, isoladamente, gera apenas matéria-prima congelada sem destinação culinária. Terceira: um lote de temperos, óleos e complementos é o de menor expressão econômica e, simultaneamente, o de maior criticidade operacional, pois sua falha paralisa integralmente as preparações dos demais lotes – concentra-se o poder de paralisação exatamente onde o incentivo do fornecedor ao adimplemento e a sua exposição patrimonial à sanção são menores. Quarta: em qualquer das configurações, os itens de dieta especial permaneceriam alocados em lote de baixo valor, mantendo-se integralmente o risco de fracasso tratado no item III.7 desta decisão. Quinta: a separação entre perecíveis e secos desloca todo o custo da estrutura de frio para o lote de menor volume e multiplica os eventos de recebimento, como exposto no item III.3. A segmentação temática, em suma, não resolve o problema: apenas o desloca, reduzindo o número de relações contratuais, mas mantendo integralmente a interdependência entre elas.
O modelo de seis grupos sugerido pela impugnante incorre precisamente nessas falhas. Seu “Grupo 1” (mercearia seca) contém arroz, feijão, macarrão, açúcar, farinha, óleo, sal e vinagre, mas não a carne, o frango, o alho, os ovos nem o leite – e, portanto, não produz nenhuma das preparações do cardápio. Seu “Grupo 5” (leites, fórmulas e dietas especiais) reuniria, no Lote 01, 4 latas de fórmula infantil de soja, 9 latas de fórmula sem lactose, 9 unidades de leite de soja em pó e 45 de leite em pó sem lactose, ao lado do leite em pó integral – ou seja, exatamente o lote de baixo valor e altíssima criticidade mais sujeito a restar deserto. Seu “Grupo 3” (hortifrúti) teria três itens (alho, maçã e melão) e seu “Grupo 4” (panificação) um único item, o pão. Não há, nesse ponto, omissão da Administração a ser suprida, mas divergência de mérito quanto a qual das modelagens é mais vantajosa – e a lei atribui essa escolha, motivadamente, à Administração.
III.5. Da economia de escala, do custo de gestão e da alegada ausência de “memória de cálculo” (itens 7.4 e 10 e pedidos 4 e 5 da impugnação)
A impugnante afirma que a economia de escala foi alegada “sem demonstração quantitativa suficiente” e requer que a Administração apresente “custo comparativo dos fretes, número de entregas, custo administrativo de múltiplos lotes, quantidade de fornecedores aptos ao lote global e diferença de preços esperada entre modelos”.
A exigência não encontra amparo na lei. O art. 40, § 3º, inciso I, e o art. 82, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 exigem que a vantagem do agrupamento seja demonstrada e evidenciada, não que seja objeto de estudo econométrico com simulação de cenários. A demonstração exigida é a que permite ao controle verificar a racionalidade e a aderência da motivação ao caso concreto – e ela existe. O custo relevante nesta contratação não é apenas o preço do gênero, mas o custo das entregas semanais no setor de distribuição da merenda escolar ao longo de todo o ano letivo (TR, item 4.2), custo que é largamente fixo por viagem: consolidado em um único operador, é diluído sobre o volume integral; fracionado, é replicado integralmente por cada fornecedor e repassado ao preço. O componente mais oneroso dessa distribuição é o transporte sob temperatura controlada, cuja separação encarece o lote de perecíveis, como exposto no item III.3. O parcelamento por item geraria até 51 relações contratuais autônomas, cada qual com ciclo próprio de autorização de fornecimento, recebimento, liquidação, pagamento, fiscalização e eventual processo sancionador, para um quadro de servidores que não comporta esse volume sem prejuízo das demais atribuições (TR, item 1.4.5). E o fracionamento produz, com frequência, a necessidade de contratações emergenciais para recompor itens não entregues, celebradas a preços superiores aos de mercado. Trata-se de motivação específica, aderente ao objeto e verificável.
Cumpre observar, ademais, que a impugnante exige da Administração um padrão probatório que ela própria não observa. A peça não traz um único dado sobre o mercado regional: não indica quantas empresas atuariam apenas em secos, quantas em carnes, quantas padarias ou hortifrutigranjeiros estariam interessados no certame, nem afirma – em momento algum – que ela própria esteja impossibilitada de cotar os lotes tal como estruturados. Suas alegações de restrição são tão abstratas quanto abstratas ela afirma serem as justificativas da Administração, com a diferença de que estas se fundam nas características concretas do objeto e nas exigências técnicas do setor requisitante.
Por fim, a Administração não ignora que a reunião dos itens em lote restringe o universo de licitantes, e por isso adotou medidas compensatórias para preservar a disputa, referidas no item 1.4.6 do Termo de Referência: a admissão de consórcios, na forma do art. 15 da Lei nº 14.133/2021 e do item 9.5 do edital – medida que permite a fornecedores especializados em segmentos distintos concorrer conjuntamente ao lote integral, endereçando diretamente a preocupação nucleada na Súmula nº 247 do TCU sem sacrificar a unidade de responsabilidade contratual –; a comprovação da capacidade técnica por atestados de fornecimento compatíveis com o objeto “ou com o item pertinente” (TR, item 7.24), admitido o somatório de contratos; e a manutenção das exigências de habilitação no mínimo indispensável à garantia do fornecimento. A “barreira de portfólio” descrita pela impugnante é, portanto, transponível pela via que a própria lei oferece para esse fim – o consórcio –, e a impugnante não explica por que uma padaria, um hortifrutigranjeiro e um frigorífico locais não poderiam a ela recorrer.
III.6. Da Súmula nº 247 do TCU e da jurisprudência invocada (item 6 da impugnação)
A Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União, cujo texto a impugnante reproduz em paráfrase, tem o seguinte enunciado: “É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”
Como se vê, o verbete não veda a adjudicação por preço global; condiciona a obrigatoriedade da adjudicação por item a duas ressalvas expressas, introduzidas pela locução “desde que”: a inexistência de prejuízo para o conjunto ou complexo e a inexistência de perda de economia de escala. Ambas as ressalvas incidem no caso concreto: o prejuízo ao conjunto foi demonstrado nos itens III.2 a III.4 e III.7 desta decisão e nos itens 1.4.1 a 1.4.4 do Termo de Referência; a perda de economia de escala, no item III.5 desta decisão e no item 1.4.5 do Termo de Referência. A impugnante não contesta que esse exame tenha sido feito; discorda de sua conclusão. Mas a Súmula não estabelece a conclusão – estabelece o teste, e o teste foi aplicado.
Quanto aos acórdãos citados (2.407/2006, 2.079/2007, 1.972/2018 e 791/2024, todos do Plenário), a própria impugnante os descreve como precedentes que exigem que a Administração “faça constar do processo o conjunto probatório” da inviabilidade do parcelamento e que apontam impropriedade “decorrente da ausência de justificativas adequadas”. Nenhum deles, na descrição da impugnante, proíbe o agrupamento motivado; todos censuram o agrupamento imotivado. A hipótese dos autos é a primeira, não a segunda: a justificativa consta do instrumento convocatório, é específica, refere-se aos itens numerados do próprio objeto e enfrenta, como se viu, inclusive as alternativas intermediárias. Anote-se, ainda, que a ressalva da Súmula quanto à adequação das exigências de habilitação à divisibilidade foi observada pelas medidas referidas no item III.5.
III.7. Dos itens de dieta especial e de pequeno quantitativo (item 7.2 da impugnação)
A impugnante reconhece que o risco de deserção dos itens de pequeno quantitativo “pode justificar tratamento específico para esses produtos”, mas sustenta que isso não autorizaria “a incorporação de todos os gêneros em um lote global”, sugerindo “lote próprio para dietas especiais”.
A sugestão inverte a lógica do problema. Os itens destinados a alunos com necessidades alimentares específicas, atendidos pelas creches e pelo Atendimento Educacional Especializado – fórmulas infantis, leite sem lactose, leite de soja, adoçante dietético –, têm quantitativos de 4 a 45 unidades no Lote 01 e de 1 a 5 unidades no Lote 02. Um “lote próprio” composto exclusivamente por eles é, pela sua própria composição, o lote que ninguém tem interesse comercial em disputar: o valor da adjudicação não remunera o custo de participação no certame, de emissão de documento fiscal e de entrega. A consequência previsível, amplamente conhecida da prática administrativa e registrada no item 1.4.3 do Termo de Referência, é o item deserto ou fracassado, seguido de contratação direta emergencial a preço superior, com o risco de desabastecimento recaindo precisamente sobre os alunos em situação de maior vulnerabilidade – lactentes e alunos que exigem dieta específica –, em afronta à diretriz de universalidade e equidade do Programa Nacional de Alimentação Escolar. A reunião desses itens ao mesmo contrato que remunera os gêneros de grande volume é o que elimina o incentivo econômico à sua não entrega. O “tratamento específico” que a impugnante admite ser necessário é exatamente o que a modelagem adotada confere a esses itens.
III.8. Do tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte (item 8 e pedido 7 da impugnação)
A impugnante alega que a cota reservada “não elimina o problema competitivo”, pois “reproduz a mesma heterogeneidade da cota principal”.
O argumento é circular. A cota reservada de que trata o art. 48, inciso III, da Lei Complementar nº 123/2006 é, por definição legal, uma fração do mesmo objeto – “cota de até 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte”. Não existe cota reservada que não reproduza a composição do objeto de que é cota. O que a impugnante denomina “neutralização” do benefício é, na verdade, a estrutura normal do instituto.
Mais relevante é observar que a Administração poderia ter deixado de instituir a cota. Demonstrada a interdependência funcional do objeto, seria aplicável a ressalva do art. 49, inciso III, da Lei Complementar nº 123/2006 – que afasta o tratamento diferenciado quando “representar prejuízo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado” –, e essa é, aliás, a hipótese referida na redação original do item 1.4.7 do Termo de Referência. A Administração, contudo, optou por instituir o Lote 02, cota reservada de aproximadamente 10% do quantitativo de cada item, de participação exclusiva de microempresas e empresas de pequeno porte (edital, item 3.10; TR, Lote 02), preservando ainda o empate ficto dos arts. 44 e 45 e a comprovação diferida da regularidade fiscal e trabalhista do art. 43 da mesma Lei Complementar. Ou seja: a Administração assumiu, em favor das pequenas empresas, um risco de fracionamento que a lei lhe autorizava a não assumir. Não há, nessa opção, restrição ao tratamento diferenciado, mas ampliação dele. A redação do item 1.4.7 do Termo de Referência será harmonizada com essa opção, por errata, na forma do dispositivo desta decisão.
Anote-se, ainda, que a premissa fática da impugnante – de que as microempresas e empresas de pequeno porte da região seriam apenas “pequenas padarias” ou “fornecedores locais de hortifrúti” – não corresponde à realidade do mercado de fornecimento de gêneros alimentícios para a alimentação escolar em municípios do interior, em que a atividade é exercida predominantemente por distribuidoras e atacadistas de pequeno porte, aptas a cotar o conjunto. A própria impugnante, aliás, atua sob a denominação de atacadista de gêneros alimentícios e não afirma estar impossibilitada de participar do certame.
III.9. Do alegado risco de “jogo de planilha” (item 12 da impugnação)
Sustenta a impugnante que o julgamento pelo menor preço global de lote heterogêneo, em sistema de registro de preços com quantitativos estimados, permitiria ao licitante reduzir artificialmente os preços dos itens de menor consumo e elevar os dos itens de maior consumo, de modo que a vantagem global seria apenas formal.
A preocupação é legítima em tese, mas o remédio que a impugnante propõe – o fracionamento – não é o que a lei prescreve, e o risco descrito é enfrentado por mecanismos próprios, todos aplicáveis a este certame.
Em primeiro lugar, o julgamento por grupo de itens em sistema de registro de preços não é anomalia tolerada: é hipótese expressamente regulada pelo art. 82, §§ 1º e 2º, da Lei nº 14.133/2021, que a condiciona à demonstração da inviabilidade da adjudicação por item e à evidenciação da vantagem técnica e econômica – requisitos atendidos, como visto – e à indicação, no edital, do critério de aceitabilidade de preços unitários máximos. Esse último requisito é, precisamente, o antídoto legal ao “jogo de planilha”: a Administração dispõe de pesquisa de preços por item, realizada na forma do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, e nenhum preço unitário da proposta vencedora poderá superar o preço unitário estimado para o item correspondente, sob pena de adequação da proposta ou, na recusa, de sua desclassificação, com fundamento no art. 59, inciso III, da mesma Lei. O sigilo do orçamento (art. 24) não afasta esse controle; apenas o desloca para a fase de aceitação, em que o pregoeiro confrontará a planilha do licitante melhor classificado, item a item, com a estimativa da Administração. A proposta que “reduz artificialmente” uns itens e “eleva” outros esbarra, quanto aos itens elevados, no teto unitário, e, quanto aos itens reduzidos, na verificação de exequibilidade (art. 59, incisos III e IV). Para que não reste dúvida quanto à aplicação dessa regra, ela será consignada expressamente no edital, por errata, na forma do dispositivo desta decisão.
Em segundo lugar, o § 2º do art. 82 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que, na hipótese de julgamento por grupo, “a contratação posterior de item específico constante de grupo de itens exigirá prévia pesquisa de mercado e demonstração de sua vantagem para o órgão ou entidade”. A lei, portanto, já impõe à Administração o dever de verificar, a cada aquisição, se o preço unitário registrado permanece vantajoso, o que retira do fornecedor a possibilidade de concentrar a execução nos itens de maior margem sem controle.
Em terceiro lugar, os quantitativos deste registro de preços não são discricionários nem imprevisíveis: decorrem do cardápio elaborado pela nutricionista responsável técnica e do número de alunos matriculados, de modo que a distribuição do consumo entre os itens é conhecida de antemão pela Administração – e por todos os licitantes, que dispõem dos mesmos quantitativos estimados. Não há, aqui, a assimetria de informação que caracteriza o “jogo de planilha” em contratos de obras com alterações quantitativas supervenientes, hipótese em que, como a própria impugnante admite, a figura foi desenvolvida.
Em quarto lugar, o argumento não distingue a modelagem adotada da que a impugnante propõe. O risco de compensação interna entre preços unitários existe em qualquer lote com mais de um item – inclusive nos seis “lotes homogêneos” sugeridos na impugnação, em que o licitante poderia igualmente subprecificar o feijão preto (3.600 kg no Lote 01) para sobreprecificar o arroz (33.300 kg no mesmo lote). Se o risco fosse razão suficiente para afastar o julgamento por lote, ele o seria também para afastar os lotes da impugnante, e a única modelagem admissível seria a adjudicação por item – que a lei, no art. 82, § 1º, expressamente não impõe como única. A resposta ao risco é o controle dos preços unitários, não a pulverização do objeto.
III.10. Da inconsistência apontada na seção de estimativa do valor da contratação (item 9 e pedido 8 da impugnação)
Assiste razão à impugnante quanto ao fato: o item 8 do Termo de Referência, relativo à estimativa do valor da contratação – destinado a motivar o caráter sigiloso do orçamento, na forma do art. 24 da Lei nº 14.133/2021 –, contém, em dois parágrafos, referências a “mercado de serviços gráficos”, “tipo e gramatura do papel”, “parque gráfico” e “confecção e fornecimento de material gráfico”, que evidentemente não dizem respeito ao objeto deste certame. Trata-se de erro material, decorrente do aproveitamento de texto padronizado de outro procedimento na motivação do sigilo do orçamento, e a Administração o reconhece.
Não assiste razão à impugnante, contudo, quanto às consequências que pretende extrair do erro. A impugnante afirma que a inconsistência “demonstra que parte da motivação do planejamento foi transplantada de contratação distinta” e recomendaria “revisão integral das premissas técnicas utilizadas”. A inferência não se sustenta diante do próprio conteúdo do documento. O erro está confinado à motivação do sigilo orçamentário – questão autônoma e sem qualquer relação com o parcelamento – e não contamina a fundamentação do não parcelamento, que é integralmente específica: o item 1.4 do Termo de Referência refere-se, nominalmente, ao alho, à maçã, ao melão, aos ovos, ao pão fresco fabricado no dia da entrega, aos gêneros de origem animal transportados a -18 ºC, às fórmulas infantis, ao leite sem lactose, ao leite de soja, ao adoçante dietético e às preparações do cardápio escolar. Não há texto “transplantado” na motivação do não parcelamento; há motivação construída sobre este objeto.
O erro material, ademais, não compromete a formulação das propostas: a motivação do sigilo do orçamento não integra as condições de participação, as especificações, os quantitativos, os critérios de julgamento nem as regras de habilitação, e a impugnante não aponta nenhum prejuízo concreto dele decorrente para a elaboração de sua proposta. Sua correção será determinada de ofício, por errata, na forma do dispositivo desta decisão, sem necessidade de reabertura do prazo, nos termos do art. 55, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual as modificações do edital implicam nova divulgação e devolução de prazos “exceto quando a alteração não comprometer a formulação das propostas”.
Na mesma oportunidade, e pelas mesmas razões, serão harmonizadas as referências do Termo de Referência a “lote único” (itens 1.4, 1.4.7 e 7.1) com a modelagem efetivamente adotada no edital – dois lotes, cota principal e cota reservada às microempresas e empresas de pequeno porte, com julgamento pelo menor preço global de cada lote –, harmonização que, longe de prejudicar a impugnante ou qualquer interessado, explicita opção mais favorável à competição e às pequenas empresas do que a literalidade do texto original sugeria.
III.11. Dos pedidos de realização de estudo específico, de suspensão da sessão e de republicação com reabertura de prazo (pedidos 4, 5, 9 e 10 da impugnação)
O pedido de “realização de estudo técnico e econômico específico sobre o parcelamento” e de “apresentação, nos autos, de dados objetivos” não encontra amparo legal. A Lei nº 14.133/2021 exige que a opção pelo não parcelamento seja justificada na fase preparatória e que a vantagem do julgamento por grupo seja demonstrada (art. 40, § 3º, e art. 82, § 1º); não exige estudo apartado, tampouco em formato ou com conteúdo definidos pelo interessado. A justificativa consta do item 1.4 do Termo de Referência e foi explicitada e desenvolvida nesta decisão, e a impugnante não demonstra em que seria insuficiente além da discordância quanto à sua conclusão.
Rejeitados os fundamentos da impugnação quanto ao parcelamento, não há alteração das condições de formulação das propostas que justifique a suspensão da sessão pública ou a republicação do edital com reabertura integral do prazo. As correções determinadas – de erro material na motivação do sigilo do orçamento, de harmonização terminológica do Termo de Referência e de explicitação de regra decorrente diretamente da lei – não comprometem a formulação das propostas e, por isso, dispensam a devolução de prazo, na forma do art. 55, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.
O pedido subsidiário de “emissão de decisão técnica e juridicamente motivada, enfrentando especificamente a divisibilidade dos itens, a possibilidade de lotes intermediários, a estrutura do mercado fornecedor e os dados concretos de economia de escala” está atendido por esta decisão, nos itens III.2 a III.9.
IV. CONCLUSÃO E DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fundamento no art. 164 da Lei nº 14.133/2021 e nas razões acima, DECIDO:
a) CONHECER da impugnação apresentada por ATACADAO COMPRE BEM LTDA, por tempestiva e por preenchidos os demais pressupostos de admissibilidade;
b) no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a modelagem do objeto em dois lotes (Lote 01 – cota principal e Lote 02 – cota reservada às microempresas e empresas de pequeno porte), com julgamento pelo menor preço global de cada lote, por estar a opção pelo não parcelamento devidamente motivada no item 1.4 do Termo de Referência e nesta decisão, com amparo no art. 40, § 3º, incisos I e II, e no art. 82, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, e por atendidas as ressalvas da Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União;
c) DETERMINAR, DE OFÍCIO, a expedição de errata ao edital, a ser divulgada pelos mesmos meios do instrumento convocatório original, para: (i) substituir, no item 8 do Termo de Referência (Anexo I), as referências a “mercado de serviços gráficos”, “tipo e gramatura do papel”, “tiragem”, “acabamento”, “número de cores”, “parque gráfico” e “confecção e fornecimento de material gráfico” por referências ao mercado de fornecimento de gêneros alimentícios, mantida a motivação do sigilo do orçamento estimado; (ii) harmonizar a redação dos itens 1.4, 1.4.6, 1.4.7 e 7.1 do Termo de Referência com a modelagem adotada no edital, substituindo as menções a “lote único” por referência aos lotes (cota principal e cota reservada às microempresas e empresas de pequeno porte) e consignando que o critério de julgamento é o menor preço global por lote; (iii) consignar expressamente no edital, em atenção ao art. 82, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, que os preços unitários da proposta não poderão exceder os preços unitários estimados pela Administração para cada item, sob pena de adequação da proposta ou, na recusa, de desclassificação, na forma do art. 59, inciso III, da mesma Lei; e (iv) suprimir do edital a cláusula que veda às microempresas e empresas de pequeno porte o benefício do regime do Simples Nacional sob o fundamento de cessão de mão de obra, por inaplicável ao fornecimento de bens;
d) DECLARAR que as correções determinadas na alínea “c” não comprometem a formulação das propostas, razão pela qual, nos termos do art. 55, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, fica MANTIDA a data de abertura da sessão pública, 11 de setembro de 2026, às 09h30 (horário de Brasília), no sistema www.bnc.org.br;
e) DETERMINAR a divulgação desta decisão no sítio eletrônico oficial do Município, no Portal Nacional de Contratações Públicas e no sistema eletrônico em que se processa o certame, nos termos do parágrafo único do art. 164 da Lei nº 14.133/2021, e a ciência à impugnante pelo endereço eletrônico indicado na peça.
Publique-se. Registre-se. Cumpra-se.
União dos Palmares/AL, 09 de setembro de 2026.
HEWERTON RUAN LINO CANABARRA
Pregoeiro
Município de União dos Palmares/AL
